5. Histoire et réglementation

Brève histoire de la concertation

Les années soixante et soixante-dix : pratiques de résistance rurale et de lutte urbaine

Il est difficile de situer précisément l’apparition des pratiques de concertation et de participation, mais c’est probablement dans les années soixante que les premières impulsions significatives sont données. Les innovations ou les questionnements apparaissent dans différents champs.

Dans des territoires ruraux soumis à l’exode ou à de lentes dépressions économiques, la mobilisation d’associations et d’habitants s’organise autour de la création d’emplois et d’activités, de la mise en place de groupes locaux d’habitants et de l’élaboration collective de projets. Ce mouvement ascendant et empirique sera rapidement fertilisé par les apports méthodologiques et conceptuels de nouvelles approches, comme celle de développement endogène ou encore d’écodéveloppement, l’ancêtre du développement durable. La contestation des démarches descendantes est la règle mais les élus locaux s’allient souvent à ces démarches locales structurées autour du « faire ensemble ».

En milieu urbain, à la fin des années soixante, s’expriment aux Etats-Unis et en Europe les premiers signes de ce qu’on appellera « la démocratie participative ». Malgré le contexte économiquement favorable des Trente Glorieuses, la contestation politique gagne divers milieux. En France et en particulier dans la région de Grenoble, se mettent en place des groupes d’action municipaux, des ateliers populaires urbains, des commissions extra-municipales… A la différence des initiatives nées dans le monde rural, les mouvements urbains ne visent pas la mise en place de projets par les habitants eux-mêmes, mais plutôt l’expression de leurs attentes par les autorités publiques locales. L’éducation du citoyen et l’émergence de contre-pouvoirs comme rempart aux tendances autoritaires et à l’opacité de la décision publique sont au cœur des motivations. Le mot-clé en est : « participation ».

Enfin, les décennies soixante et soixante-dix seront celles de conflits d’aménagement d’ampleur nationale, notamment autour de la centrale nucléaire de Plogoff ou du projet d’extension du camp militaire du Larzac. A Roubaix, le conflit de l’Alma-Gare (1966-1983), au cours duquel des habitants s’opposent à la rénovation brutale de leur quartier, voit émerger un fort mouvement de contestation des experts et une demande de reconnaissance de la compétence des habitants.

Les années quatre-vingts : premières traductions législatives

Dans la France des années quatre-vingts, le pouvoir encore fortement centralisé multiplie les initiatives de consultations, notamment de représentants de la société civile. C’est l’époque des Commissions (souvent départementales) comme celle des sites et de l’environnement.

A partir de 1983, l’enquête publique est généralisée. Mais cette procédure se révèle vite insuffisante et ne désamorce pas les contestations environnementales, qui prennent de l’ampleur et débouchent parfois sur des conflits violents.

Les années quatre-vingt-dix : des changements d’ampleur

Cette décennie verra plusieurs initiatives législatives d’ampleur dans le domaine de l’environnement.

En 1992, la loi sur l’Eau instaure les Commissions locales de l’eau, organes décentralisés composés d’élus, de représentants de l’Etat, d’usagers, de professionnels et d’associations, qui sont chargées, dans le cadre des Schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), de faire des propositions en matière de gestion et de protection des ressources hydriques. Il faut prendre la mesure de cette innovation, à une époque où il revenait d’abord à l’Etat de se dresser au-dessus des intérêts partisans pour définir le bien commun. En confiant ce rôle à des groupes composés d’acteurs locaux – mais dont les pouvoirs publics ne sont évidemment pas exclus – et en créant les conditions d’un véritable dialogue en leur sein, on s’inscrit clairement dans le champ de la concertation et non plus dans celui de la consultation.

La même année, la Circulaire Bianco pose le principe d’un débat ouvert au public avant tout grand projet d’aménagement. L’idée est inspirée d’une expérience québécoise, celle du Bureau des audiences publiques pour l’environnement créé en 1978. Elle sera confirmée en 1995 par la création de la Commission nationale du débat public, qui deviendra autorité administrative indépendante en 2002 et diversifiera progressivement ses modes d’action.

Du fait de cette production législative, l’environnement devient, au cours des années 1990, un domaine privilégié d’application des principes de la concertation. Mais toutes les pratiques ne sont pas suscitées par la réglementation et, sur le terrain, d’innombrables expériences de concertation se mettent en place à l’initiative des acteurs locaux, que ce soit pour prévenir ou traiter des conflits, pour gérer des ressources naturelles, pour élaborer des conventions et des programmes, etc. En 1996, le ministère de l’Environnement élabore une Charte de la concertation qui en définit quelques principes.

Les années deux-mille : l’environnement, la santé, l’industrie, la ville…

Au cours de cette décennie, l’environnement reste un domaine d’importance. En 2002, la France ratifie la Convention internationale d’Aarhus, qui oblige à garantir aux citoyens « les droits d’accès à l’information sur l’environnement, de participation […] au processus décisionnel et d’accès à la justice en matière d’environnement ». En 2005, la Charte de l’environnement « adossée à la Constitution » reconnait le principe de participation et en 2007, le Grenelle de l’Environnement innove en créant un dispositif national de co-construction de lois sur l’environnement.

Mais la concertation trouve des traductions législatives et règlementaires dans d’autres domaines. En 2002, le concept de démocratie sanitaire est inscrit dans la loi. En 2003, les Comités locaux d’information et de concertation (CLIC) sont mis en place dans les bassins industriels à risque. La même année, le Code de l’Urbanisme impose la concertation « pour tout aménagement modifiant substantiellement le cadre de vie ou l’activité économique d’une commune » et les collectivités territoriales peuvent organiser des référendums locaux ayant valeur décisionnelle.

Les années deux-mille-dix : quelles évolutions ?

Dans cette décennie encore en cours, les évolutions sont incertaines. D’un côté, la permanence de la crise et le souci de simplification des procédures tendant vers un allègement des obligations législatives au profit d’incitations moins contraignantes. Les bilans tirés des pratiques des années passées militent pour une recherche de qualité autant (sinon plus) que de quantité, ce qui invite à préférer la « soft law » et la montée en compétence des acteurs concernés.

De l’autre côté, les aspirations de la société civile envers la participation restent aussi fortes que l’est la défiance envers les élus et les experts, ce qui fait considérer la concertation comme un moyen de rendre plus transparent le processus décisionnel et de créer des liens. Le retour des conflits environnementaux (aéroport de Notre Dame des Landes, barrage de Sivens, centre d’enfouissement de déchets nucléaires de Bures, centre de loisirs de Roybon…) milite vers un renforcement du dialogue comme outil de prévention des crises. Cela se traduit notamment dans les ordonnances d’août 2016 qui insistent sur la nécessité de renforcer le dialogue en amont des projets, d’assurer une certaine qualité des processus de dialogue en encourageant ou – dans certains cas – en imposant la présence de garants et, enfin, d’offrir aux citoyens un droit d’initiative, c’est-à-dire de demander l’organisation de concertations.

Autre tendance de cette décennie : la concertation et la participation se structurent peu à peu comme des espaces de professionnalisation : développement des formations et montée en compétences des praticiens, multiplication des agences de conseil, structuration d’un marché de prestations, organisation d’un champ de recherches, apparition d’associations et de réseaux de praticiens, etc.